限制開發地區內公共租賃住房的選址特點及土地供應方案的研究

2019-10-30 13:35:19

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??昌原大學建筑學部 徐攸錫  

??1.引言

??自從 1960 年代韓國的經濟開發揚帆起航以后,隨著人口的劇增,國家政府開始重視住宅供應的問題 ; 特別是住宅的不足以及住宅的投機性導致了住宅市場的不安定。于是調控住宅供給,保障住宅市場穩定發展成了住宅政策的主要課題。

??尤其是難以擁有自我住房的低收入階層的居住問題逐漸嚴重,鑒于擴大租賃住宅的建設和供給來穩定國民的居住生活,韓國政府于 1984 年 12 月 31 日制定了 16 項條款的租賃住宅建設促進法 ; 為促進國民租賃住宅事業的有效發展從而保障低收入階層的居住穩定和提高國民居住水平,2003 年 12 月 31 日又制定了關于國民租賃住宅建設等的特別措施法。該特別措施法的核心內容是關于在開發限制區域內設定開發預備區域,考慮到該區域是否能容納下租賃住宅,建設交通部部長特意將開發限制區域設定為開發預備區域。

??2009 年 3 月 20 日,該特別措施法更名為關于家庭樂園住宅建設等的特別法,2013 年 7月 16 日又改為關于公共住宅建設等的特別法,2015 年 12 月 29 日再次更名為關于公共住宅特別法和民間租賃住宅的特別法 ; 開發限制區域解除了,但關于設定住宅區域的特別措施法依然不變。

??解除了開發限制區域,企業型租賃住宅制度于 2018 年 1 月 16 日修訂為關于民間租賃住宅的特別法,與企業型租賃住宅相關的規定全部被刪除,同時又新設定了公共支援民間租賃住宅的規定 ; 從此,在開發限制區域建筑的民間租賃住宅產業更改為由公共住宅特別法中的公共住宅產業主來施工。

??2004 年國民租賃住宅建設特別措施法實行并允許在開發限制區域內建筑租賃住宅。本論文旨在以此間建筑的國民租賃住宅為主要研究對象,并對其廣域的立地特性和臨近生活圈的立地特性及居住滿意度作分析調查,提出改善國民租賃住宅立地環境的土地供給方法和改善居住環境的方案。

??2.居住立地、居住環境要素及我國土地供應體系

??居住立地可以分為現有居住地開發、開發限制區域和宅地開發區三大類。根據國土交通部的公共住宅業務處理指南 ( 第 12 條的 3,第 1 項的第 1 號 ),確立公共住宅區域的土地使用計劃時,首先要考慮大眾交通的路線,要與臨近地區用地的功能和密度相連接,盡量保持

??近距離上班和減少利用交通工具次數等條件。現已引進這樣的壓縮型城市理念,并在努力建設最新型的城市空間構造。即確立土地利用計劃時,首先要考慮利用大眾交通和盡量徒步上班是本論文所研究的公共租賃住宅的重點事項。根據對高陽市國民租賃住宅入住者進行的居住滿意度調查研究結果 (???,2012) 表明,建筑國民租賃住宅時,贊成選址在租金便宜的住宅宅地先于立地和交通便利性的占 27.3%,贊成建筑在臨近地區市中心和交通便利地先于租金的占 20.8%; 總之,租金很重要,但立地也是不容忽視的。

??就居住立地的特性和居住滿意度調查研究的先行諸多論文里將居住立地要素分為交通和接近性 ( 與主要設施間的距離 ),居住環境要素分為小區內空間和臨近地區生活設施。居住立地要素中的交通又可細分為大眾交通 ( 公共汽車站、路線數、出租汽車站 ) 和使用便利性( 與單位間的距離、利用交通便利性的滿意度); 接近性可分為與教育設施( 小學) 間的距離、與公共福祉設施( 市政府、公安局、衛生所、郵局、圖書館、體育中心、醫院等) 間的距離、與主要商業設施( 大型超市、市場、商店 ) 間的距離。居住環境要素按有關規定分兩種情況, 首先是小區內的空間,與居住立地有關聯的只有附屬及福祉設施 ( 少兒游樂場、老年人活動中心、居民公共設施、保育設施、圖書館、幼兒園、小區內的臨近地區生活設施等 ); 其次是小區外的空間可細分為臨近生活設施 ( 大型超市 ( 便利店 / 商店 )、食品店 ( 水果蔬菜、熟食店、肉店、糧店 )、飯店 ( 食堂、小吃店等 )、醫院、藥店、浴池、理發美容室、文具店、洗衣店、咖啡店等。這些設施都以步行距離 400 米以內為標準。

??另外,我國住宅和土地方面的政策歷來都是立足于新自由主義、供給優先主義、新開發主義,并且積極推動緩和管制、建設新城區、供給大量住宅以及促進住宅銷售的發展。住宅供給與土地供給體系密切相關,公共土地的合理使用和供給體系的構筑對穩定住宅市場相當重要。無論國家主導的土地供給政策還是管制為主的土地供給政策都難以在適當的時期提供必要的土地,為低收入階層或社會弱者提供的公共宅地與現政府主導的大規模公營開發方式也完全不同,于是有必要探索可體現住宅市場自由化的多種形式的宅地供給方案;其方案中之一就是利用已試行的開發限制區域的土地供給政策。

??著手改善有關開發限制區域的制度是在國民政府開啟的 1998 年,解除開發限制區域后, 在公共租賃公寓的土地供給方式促進了國民租賃住宅產業有效發展的同時,也謀求提高低收入階層的居住安定和居住水平。于是 2003 年 12 月 31 日國民政府制定了關于國民租賃住宅建設等的特別措施法。該制度也沿用至今。

??在公共方面上,2005 年土地賃貸附住宅分讓方式得以提案,即保留土地所有權,只對住宅銷售的方式。該制度實施以后,因國民的喜好度過低,2016 年 8 月被徹底廢除。2018 年4 月參與政府在發布社會租賃住宅供給計劃的同時又重新啟用了先前實行的賃貸附住宅銷售方式。比如說,以LH 擁有的土地租賃給協同組合等社會經濟主體 10~14 年的方式來試運行, 在開發商提供的用地上建筑租賃住宅,租賃期間贏生產業效益,租賃期滿后由 LH 買入建筑物從而使該租賃產業延續下去。

??在公共方面,盡管租賃住宅供給是穩定低收入階層居住的最佳方案,龐大的財政負擔與維持管理上的問題等諸多原因依舊存在,因此,利用民間私人提供租賃住宅的方案也一直在探索之中。但是,民間私人提供租賃住宅總是帶有追求盈利的屬性,事實上也難以保障租賃住宅供給的穩定發展。民間私人租賃住宅的租期短至只有 5 年 ~10 年,之后大部分都被分別銷售出去。所以,持續擴充租賃住宅的庫存是有限的。

??因此,不僅公共租賃住宅而且民間租賃住宅都需要永久租賃或者長期租賃 (30 年以上 ) 的方式,同時也有必要對建筑租賃住宅的生產資料即土地供給方式重新研討一下。

??3.開發限制區域內國民租賃住宅的立地特性與土地供應方案

??在國民租賃住宅的立地方面,已經有不少先行研究關于改善臨近地區生活設施、大眾交通、與單位間的距離、教育環境等重要性的論文。尤其是每個地區的特性中有關國民租賃住宅的居住滿意度的研究論文里,還有如下的研究結果: 對臨近地區生活設施的滿意度最低, 其中相對首都圈,非首都圈對臨近地區生活設施的滿意度特別低。

??對 5 個國民租賃公寓的設施現狀和外部臨近地區生活設施現狀的調查結果顯示 : 實例調查對象如樓層在 15 層左右,容積率為 150% 以下的國民租賃住宅其容積率和建蔽率等開發密度比民間銷售的公寓低 ; 反之公共租賃住宅居住環境的居住密度則極為良好。這表明在解除開發限制區域的居住環境內,中產以上階層為主的普通銷售住宅其價值要遠遠高于城市低收入階層的國民租賃住宅。

??因此,開發限制區域內的國民租賃住宅和市中心民間銷售公寓的土地交換 (trade off) 方式決定宅地供給方式,對此有必要研討一下。關于市中心地區居住的調查結果如下 : 國民租賃住宅居民的滿意度偏高,相反市中心的宅地供給較難;開發限制區域內建筑的國民租賃公寓雖然立地的條件相當不利,但在低樓層、容積率和建蔽率等居住密度方面,公共租賃住宅的居住環境相比銷售公寓卻極為良好。其原因在于可以提供給不用近距離上班的高收入或者中產階層的退休者以及城市里的低收入階層必要的宅地。

??另外,還可以利用市中心的小規模宅地提供各種形式的租賃住宅,這樣不僅可以解決民間租賃住宅租期短的最大缺點還可使其與原居住地的供給合并為一。綜上所述,從社會合并的角度來看,該制度是公共租賃住宅居民的最佳可選。

??4.結論

??本論文旨在以開發限制區域內建筑的國民租賃住宅為主要研究對象,就廣域的立地現狀和臨近地區生活圈為主的立地特性以及居住滿意度進行調查分析,進而了解國民租賃住宅的立地與居住環境的特性并研討其立地的確立是否可行。同時提出改善國民租賃住宅立地環境的土地供應方案。

??本論文的研究結果總結如下 :

??首先,對國民租賃住宅立地居住滿意度的調查結果是離市中心越近,利用居住環境及周邊臨近地區生活設施就越便利。解除了城市邊緣的開發限制區域后,在此宅地上建筑的國民租賃住宅不如立地于市中心的業余生活和臨近地區生活利用度高 ; 無論距離有多遠,城市邊緣和市中心的國民租賃住宅大部分都要使用機動車輛,所以,費用或居住環境上,市中心都要比城市邊緣便利得多。

??國民租賃住宅的住戶過于喜好市中心地區的居住,但市中心的宅地價格昂貴又難以供給, 在開發限制區域建立起來的國民租賃住宅立地條件,反而在低樓層、容積率、建蔽率等居住密度上,公共租賃住宅的居住環境比起銷售公寓要良好得多。因此,開發限制區域內的國民租賃住宅和市中心民間銷售公寓的土地交換 (trade off) 方式制約著宅地供給方式,這才是本論文必須要研討的課題。

??開發限制區域內,自然環境良好,居住密度較低,這都是那些不需要近距離上班的高收入或中產階層的退休者們必不可少的環境。相反低收入階層離不開步行,居住在市中心也是其必不可缺的宅地 ; 因此,同時滿足兩個階層的住宅供給是開發限制區域的最大優點。特別是這種方式利用市中心的小規模宅地提供多種形式的租賃住宅,還解決了長期以來民間租賃住宅的最大缺點租期短的問題,尤其是將民間租賃住宅與原居住地合并后,開發限制區域被視為公共租賃住宅居民在社會性合并的理念上最可取的制度。

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